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La revisione dello Statuto deve tener conto dei mutamenti che sono intervenuti in Sardegna, in Italia e in Europa. In particolare del fatto che attorno al testo del 1948 è andato formandosi un insieme di cultura, norme, prassi e giurisprudenza di grado superiore. E’ quel che chiamiamo regionalismo europeo.      L’ordinamento regionale, è bene ricordarlo, è competenza degli Stati membri. Tuttavia l’integrazione europea ha notevolmente influenzato e influenzerà gli ordinamenti regionali nazionali. Guardiamo all’esperienza italiana. Nella Costituzione del 1947 la visione del regionalismo è quella di un rapporto tra istituzioni, gerarchico e oggettivamente conflittuale, di un ordinamento di difesa dal centralismo statale e di mera ripartizione di competenze. Con la revisione del 2001 del titolo V° della Costituzione l’ordinamento muta in profondità. La Repubblica non è più ripartita, ma è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato, viene introdotto il principio di sussidiarietà. Il rapporto tra istituzioni, dunque, non è più gerarchico ma relazionale, e quello tra istituzioni e cittadini non è più di tipo bipolare tradizionale - tra soggetti attivi, gli amministratori, e soggetti passivi, gli amministrati - ma pluralista e paritario, tra amministratori e co-amministratori. Si tratta, in sostanza di nuove e moderne forme di esercizio della sovranità popolare che rendono più continua e incisiva la presenza dei cittadini nel governo della cosa pubblica.      Regionalismo e autonomismo relazionale diventano, dunque, principio organizzativo generale della Repubblica. E’ un’altra visione, una visione che reca nettissimo il segno del costituzionalismo europeo, cioè di un ordinamento dal quale non nasce un superstato e neppure un’unione di Stati, ma un’unione di Costituzioni che interagiscono col costituzionalismo europeo. Un ordinamento che va nella direzione del federalismo, ma nello stesso tempo tende a superarlo, in quanto aggiunge il principio di sussidiarietà, un principio la cui portata dirompente è tale, è stato scritto, da farne l’idea forte del costituzionalismo contemporaneo.      Il regionalismo comunitario è andato evolvendo a mano che l’Europa comunitaria da spazio economico diventa anche spazio di diritto. C’è un momento di svolta. Nel 1991 la Conferenza Parlamento europeo – Regioni della Comunità, nella quale sono stato relatore, abbandona la rivendicazione della regionalizzazione della Comunità e sceglie la via del regionalismo. Quale è la differenza? Sino ad allora l’effetto del diritto comunitario sull’organizzazione degli Stati membri è stato quello di provocare una certa ri-centralizzazione nei paesi con strutture decentralizzate. Nel caso nostro, Regione a statuto speciale, ha agito come limite all’Autonomia. Alla Comunità erano state trasferite quote di sovranità e competenze anche nostre, regionali, ma nella loro gestione a livello comunitario decideva soltanto il governo. Inoltre il principio della responsabilità unica internazionale dello Stato, veniva utilizzato per giustificare un’interpretazione estensiva delle competenze del potere centrale.      Dalle regioni veniva, perciò, una forte pressione volta per un verso a ridurre all’interno di ogni Stato la ricentralizzazione (soprattutto in Germania), per altro verso a recuperare a livello europeo le competenze trasferite, sino a rivendicare la cosidetta regionalizzazione della Comunità (L’Europa delle regioni e l’Europa dei popoli in contrapposizione all’Europa degli Stati e dei cittadini). Il Parlamento europeo approvò una risoluzione che per la prima volta delineava una piattaforma organica di politica regionale, ma non votò l’allegato concernente la regionalizzazione constatando che mancava la base giuridica nei Trattati e ritenendo che, comunque, non giova forzare verso un modello unico di regione, perché la pluralità delle forme istituzionali e la molteplicità delle realtà locali costituiscono un prodotto della storia e un connotato dell’identità europea. Successivamente l’Atto unico europeo inserì nel Trattato la politica di coesione economica e sociale, allo scopo di controbilanciare gli effetti del passaggio dal mercato comune al mercato unico sulle regioni meno sviluppate.      In sostanza la questione del divario veniva affrontata non soltanto in termini di solidarietà verso le regioni deboli, ma in quelli di interesse comunitario, in quanto il riequilibrio serviva e serve sia al buon funzionamento del mercato sia al rafforzamento della competitività dell’Europa a livello internazionale, in particolare nei confronti degli USA (i divari in Europa sono doppi rispetto agli USA). Ecco perché la politica di coesione ha carattere strutturale, non si limita agli aspetti finanziari, ma coinvolge tutte le politiche comunitarie, in particolare quella ambientale, e le reti transeuropee dei trasporti, dell’energia e delle telecomunicazioni, l’attuazione del mercato unico, nonché la BEI e gli altri strumenti finanziari. Un’impostazione ben più ampia e incisiva di quella della nostra Costituzione, dalla quale è stato escluso persino il riferimento al Mezzogiorno. Purtroppo le regioni, compresa la nostra, hanno sottovalutato il carattere strutturale della politica di coesione e hanno rivolto la loro attenzione solo alle risorse finanziarie dei Fondi strutturali, risorse spese peraltro male e in ritardo.      La Conferenza PE – Regioni ha fatto leva, appunto, sull’interesse comunitario, ha scelto la via del “regionalismo”, cioè del riconoscimento delle regioni esistenti come portatrici di un interesse comunitario. La Conferenza ha così aperto la strada ai successivi sviluppi della politica regionale, in particolare al riconoscimento delle regioni anche come realtà istituzionali nel Trattato di Maastricht: il nuovo criterio di composizione del Consiglio dei Ministri (che consente a rappresentanti delle regioni, con proceduta decisa dallo Stato, di partecipare a riunioni del Consiglio), e l’istituzione del Comitato delle Regioni. I limiti di queste due norme non devono indurre a sottovalutare la portata dell’innovazione e le prospettive che apre. Ha osservato Valerio Onida che “dopo Maastricht le istituzioni comunitarie non sono più solo rappresentative dei governi nazionali e delle popolazioni, ma anche delle istituzioni autonomistiche”.      A che punto siamo oggi, col nuovo Trattato di Lisbona, firmato giovedì scorso? Abbandona il Trattato costituzionale, modifica il Trattato sull’Unione e quello sulla Comunità europea che diventa Trattato sul funzionamento dell’Unione, attribuisce ad entrambi lo stesso valore giuridico, comprende la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. E’ un testo ponderoso e complesso. A un primo sommario esame appare evidente che si tratta di una brutta copia del Trattato costituzionale, di un passo indietro soprattutto dal punto di vista della costituzionalizzazione. Tuttavia sblocca lo stallo seguito ai referendum di Francia e Olanda e rimette in marcia il processo comunitario. E questo è molto importante.      Per quanto riguarda la politica regionale introduce alcune modifiche. La coesione economica e sociale diventa anche territoriale; c’è un indebolimento del concetto di insularità che viene diluito in un comma che riguarda tutta una serie di realtà regionali e zonali; alcune modifiche riguardano il Comitato delle regioni: sulla sua composizione – ripartizione dei seggi per Stato membro - decide il Consiglio; la durata in carica è di cinque anni; può essere consultato anche dal PE. Vi sono, poi, alcune novità che possono interessare anche le regioni: la cooperazione amministrativa che consente lo scambio di informazioni e di funzionari pubblici e sostiene programmi di formazione; l’ iniziativa legislativa indiretta dei cittadini i quali, nella misura di almeno un milione membri di diversi Stati, possono chiedere che la Commissione presenti una proposta di atto giuridico ai fini dell’attuazione dei Trattati; il protocollo sul ruolo dei Parlamenti nell’Unione europea, che apre possibilità interessanti nella prospettiva del Senato delle regioni; il protocollo sull’applicazione del principio di sussidiarietà e proporzionalità che impegna la Commissione a tenere ampie consultazioni sulle proposte di atti legislativi, tenendo anche conto delle dimensioni regionali e locali delle azioni previste.      Come si vede, l’ordinamento regionali europeo e quello nazionale sono andati evolvendo di pari passo. E l’ordinamento nostro, autonomistico? Sino a un certo punto, gli anni della rinascita, l’intreccio tra sviluppo e funzionamento dell’istituzione autonomista ha favorito un’attuazione dinamica dello Statuto. Con le leggi nazionali e regionali di rinascita, si è passati dal programma straordinario alla programmazione metodo normale di governo della Regione ed è stata promossa la partecipazione istituzionale e sociale a livello regionale e comprensoriale. Con l’esaurirsi della politica di rinascita – coinciso con lo sconvolgimento del contesto internazionale e nazionale seguito alla caduta del muro di Berlino - il legame tra sviluppo e istituzioni è andato affievolendo e le difficoltà della politica di avviare una nuova fase dello sviluppo sono state scaricate sulle istituzioni e sull’identità. Si è andati invocando a gran voce e confusamente una grande, sempre più grande e radicale riforma dello Statuto, senza peraltro indicarne la finalità e la direzione. Alla visione dell’Autonomia come autogoverno per lo sviluppo, è andata sostituendosi l’idea dell’Autonomia come fortezza e dell’identità come rifugio, nel “tentativo di ergere barricate a difesa dagli assalti del mondo moderno”. Da allora la Sardegna è in bilico tra sviluppo e declino. E l’aver agitato per lungo tempo la “grande riforma” senza essere in grado di proporre un altro Statuto, ha delegittimato quello vigente ed ha creato il vuoto istituzionale nel quale è passato il presidenzialismo.      Il recente referendum sulla statutaria, comunque lo si voglia giudicare, ha riproposto l’esigenza di uscire dal lungo stallo. Allora, revisione dello Statuto: quale indirizzo? La linea presidenzialista, magari con qualche ritocco? oppure quella del nuovo regionalismo? Orientamenti non conciliabili, perché il punto di contrasto è mettere la governabilità in alternativa alla democrazia: meno democrazia, più governabilità. Invece, rimettere in sintonia Autonomia regionale e sviluppo è oggi possibile a condizione che si rafforzi la democrazia, integrando democrazia rappresentativa e democrazia partecipativa. E’ possibile, cioè, a condizione che si passi dalla Regione Ente alla Regione ordinamento, cioè ad una visione dell’Autonomia regionale formata dai Comuni, dalle provincie e dalla Regione. Funzioni diverse, ambiti territoriali diversi ma pari dignità istituzionale.      Adeguare lo Statuto alla prospettiva europea, vuol dire, essenzialmente, intervenire in tre direzioni: la partecipazione, la tutela politica, la moralizzazione. Partecipare alla vita delle istituzioni comunitarie, cioè intervenire nel processo decisionale comunitario e sui suoi meccanismi, per recuperare le competenze regionali e le parti di sovranità trasferite e per concorrere alle grandi scelte politiche. La partecipazione richiede strumenti adeguati e adeguate politiche di contesto. Si tratta, intanto, di utilizzare al meglio gli strumenti previsti nei Trattati e le possibilità offerte dalla Costituzione relative alla formazione degli atti comunitari e alla loro attuazione. Richiamo le possibilità offerte dal Trattato, in particolare la presenza nel Consiglio dell’Unione (ovviamente di intesa con le altre regioni vuoi speciali che ordinarie), l’impegno nel Comitato delle regioni, la cooperazione amministrativa e i protocolli sul ruolo dei Parlamenti e sul principio di sussidiarietà. E’ vero, si tratta di possibilità ancora limitate. Ma l’esperienza insegna che poteri più ampi si conquistano giorno dopo giorno, facendo funzionare al meglio quelli che si hanno. Si deve, inoltre, fare affidamento sul previsto Senato delle regioni. E’ evidente che un suo funzionamento collegato agli strumenti comunitari rafforza notevolmente il ruolo europeo delle regioni.      La nuova Autonomia comporta, dunque, il netto rifiuto della suggestione di una Repubblica fatta di repubblichette, nella quale la nostra farebbe la fine del vaso di coccio tra quelli di ferro, il rifiuto dell’idea dell’Autonomia come fortezza. L’Autonomia non serve a erigere barriere, ma a gettare ponti. E’ comporta anche il rifiuto della visione dell’identità come recinto, come rifugio. L’identità di un popolo vive se vive nel nostro tempo, non solo nel e del passato, perché se no sopravvive come folklore. La sardità vive se concorre ad arricchire l’identità nazionale ed europea.      Un importante canale di partecipazione è costituito dal cosiddetto decentramento funzionale. Le politiche europee di coesione, hanno generato regole d’attuazione che tengono conto delle strutture decentralizzate interne agli Stati membri. Mi riferisco in particolare al principio di partenariato, introdotto con la riforma dei regolamenti dei Fondi strutturali e che riguarda anche altre politiche.      La tutela politica. L’esperienza e la prospettiva del nuovo regionalismo pongono una nuova questione: quella della tutela politica delle prerogative autonomistiche, che si accompagna a quella giuridica. Buon parte delle decisioni comunitarie, sia nella formazione dei programmi sia nella loro attuazione, sono affidate alla contrattazione politica. Le regioni d’Europa costruiscono sempre più il loro avvenire sia col diritto sia con la politica. E la regione europea deve avere, perciò, forza politica, che consiste principalmente nella vitalità delle sue istituzioni politiche, culturali e sociali, nella sua capacità, come suol dirsi, di fare sistema. Ecco perché servono una Giunta forte, un Consiglio forte, autonomie locali capaci di governo dello sviluppo, partecipazione sociale e concertazione con le organizzazioni sociali.      Moralizzazione della vita pubblica. E’questione non solo etica ma riguarda anche l’efficacia e l’efficienza della pubblica amministrazione e il rapporto con l’amministrazione comunitaria. In particolare riguarda le forme di reclutamento del personale amministrativo, che spesso avviene in forme di incerta legalità, con ripercussioni sulla qualità. La burocrazia, non solo è ancora prevalentemente al servizio della procedura e non degli obiettivi, ma è messa al servizio padrone politico di turno. C’è poi la questione del conflitto di interessi, alla quale l’Unione europea e l’opinione pubblica europea sono molto sensibili.      Infine occorre prevedere un meccanismo di attuazione flessibile dello Statuto - per esempio mediante il ricorso a leggi regionali rafforzate - che salvaguardando principi, orientamenti fondativi e architettura istituzionale, tenga conto puntualmente dei mutamenti economici e sociali e dell’evoluzione del regionalismo. In conclusione, dimensione europea dell’Autonomia non significa aggiungere qualche cosa allo Statuto che c’è, ma modellarlo in aderenza alla realtà dell’Europa comunitaria e alla prospettiva della sua unità politica.      Manca un anno alla conclusione della legislatura regionale, purtroppo gran parte sprecata. E’ vero, non è la sola. Da circa vent’anni archiviamo legislature sprecate, di centrodestra e di centrosinistra. Non sono state tutte legislature fotocopia. E’ certo, però, che tutte hanno mancato gli obiettivi della ripresa dello sviluppo e della revisione dello Statuto. Bisogna evitare che il tempo che rimane sia bruciato dalla contrapposizione muro contro muro tra chi pensa di salvarsi agitando la paura del ritorno del centrodestra e chi pensa di nascondere le proprie responsabilità denunciando quelle del centro sinistra. Un anno non è molto, ma è sufficiente, per adottare con atto consiliare almeno un documento di indirizzi per la stesura del nuovo statuto. Se ci sarà questa volontà, potremo guardare al futuro con minore preoccupazione.

18/12/2007     -     Andrea Raggio

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